מהי הדרך הנכונה לעצב את המדיניות האופטימלית עבור משק המים לחקלאות בישראל

לחקלאות הישראלית מגוון רחב של תפקידים לאומיים: היא מספקת מזון לתושבים ומבטיחה את הזכות הבסיסית למזון טרי ונגיש לכל האוכלוסייה, הן בשגרה והן בתנאי אי-ודאות גיאופוליטית וכלכלית; היא מספקת תעסוקה ובסיס כלכלי לעוסקים בה; ומספקת תועלות חיצוניות רבות, כגון נוף חקלאי, ריאות ירוקות במרכז הארץ והתיישבות ושמירת קרקעות באזורי הפריפריה.

למרות תפקידים חשובים אלה, משק המים לחקלאות שוב ניצב בפני שוקת שבורה. הבעיה העיקרית והמתמשכת היא, ששיטת הרגולציה הקיימת, חוסר התכנון לטווח ארוך ומנגנון קביעת המחירים גורמים לחוסר יעילות תפעולית, להקצאות מים מעוותות, לתמריץ להגדלת ההוצאות על ידי מפיקי המים וספקי המים השונים, ולחוסר צדק בחלוקת המים בין המשתמשים השונים.

ענף החקלאות סובל מעלייה מתמשכת וארוכת שנים במחירי המים. מחיר המים השפירים לחקלאות, המסופקים על ידי מקורות ומהווים 18% מסך המים לחקלאות, עלה מ-0.88 ש"ח לקוב בשנת 1995 ל-1.86 ש"ח בשנת 2018, עלייה ריאלית של כ-27%. גם מחירי השפד"ן והקולחין, שאינם משמשים לצריכה ביתית, עלו באופן דרמטי בשנים אלו: עלייה ריאלית של 75% (שפד"ן) ו-129% (קולחין). בנוסף, במהלך אותן שנים בוטל הסדר המחירים המדורגים לחקלאות, מה שגרם לעלייה נוספת של כ-6% במחיר המים לחקלאים.

במבט לאחור, ההצדקות שניתנו לעליית מחירים זו אינן סבירות. מרבית העלות של הפקת המים נובעת מהשקעה בתשתיות, ובתקופה זו נעשו השקעות מעטות בלבד במים שפירים לחקלאות (מכיוון שהכמות המסופקת ירדה) ובמערכת השפד"ן, ואילו במערכות ההשבה של הקולחין נעשו השקעות שאמורות היו לגרום דווקא לירידה במחיר. מנגד, ובאופן מפתיע, מחירי המים למשקי הבית ירדו באופן ריאלי ב-9% משנת 2010 ועד שנת 2020, והם מהזולים ביותר מבין המדינות המפותחות. כלומר, המגמה של מחירי המים לצריכה הביתית הפוכה מזו של מחירי המים לצריכה החקלאית.

ניתוח האופן שבו מנוהל משק המים מצביע על ארבעה עקרונות שעומדים בבסיסו: תעריף ארצי אחיד, כיסוי העלות הנורמטיבית הריאלית של ספקי המים, משק תעריפי סגור והקצבות מים אדמיניסטרטיביות לחקלאות. שילובם של ארבעה עקרונות אלה יחד הם הגורם המרכזי לחוסר היעילות ולתמרוץ השלילי, אשר מעודד את ספקי המים להגדיל דווקא את העלויות ולספק מים בצורה שאינה יעילה. יש לציין, כי בכתב המינוי של הרשות הממשלתית למים ולביוב עם הקמתה בשנת 2007 נכתב, כי "מטרתה העיקרית היא לאפשר מתן שירותי מים וביוב, תוך השמת דגש על אספקת מים בכמות, באיכות ובאמינות מרבית, והכל באופן יעיל, תוך הגדלת הרווחה בת הקיימא של תושבי מדינת ישראל" (ההדגשה שלי, א.א.). בפועל, שימור הניהול על בסיס ארבעת העקרונות שצוינו לעיל מביא להפחתה ביעילות ולפגיעה ברווחת התושבים.

כמו כן, עקרונות הניהול של משק המים אינם תואמים דיים, ובחלקם אף מנוגדים, לתורה הכלכלית הכללית, לתוצאותיהם של מחקרים רבים שנערכו על משק המים הישראלי ולהמלצות המקצועיות לביצוע רפורמות לשיפור היעילות של משק המים. ראוי לציין, כי על פי מחקרים אקדמיים שבחנו את משק המים, על המחיר המרבי למים שפירים לחקלאות להיות המחיר של הקוב השולי (האחרון שמסופק במתקן ההתפלה הזול ביותר),  בתוספת עלות ההובלה ממנו אל השטחים החקלאיים. מחיר זה עומד כיום על כ-2 ש"ח למ"ק.

בעיות אלה, שמובילות הן למחסור במים והן למחירים גבוהים, גורמות למיעוט השקעות הון במשקים החקלאיים, להיעדר תמריץ להכנסת טכנולוגיות וגידולים חדשים, וכפועל יוצא – ליציאתם של חקלאים רבים מהענף. בנוסף, הבעיות מובילות לכך, שבעוד שחלק ניכר מהמזון הטרי מחייב השקיה, רק שליש מהשדות המעובדים בישראל מושקים, כך שלמעשה המים מהווים גורם מגביל, שמונע גידול בתוצרת החקלאית הצמחית, במיוחד של ירקות ופירות. מכלול בעיות אלה פוגע באופן ישיר בתפוקה החקלאית, בפריון החקלאות  ובתועלות הישירות והחיצוניות של החקלאות, ולמעשה נפגעים מכך כל תושבי ישראל.

למרות מכלול בעיות אלה והשלכותיהן הרחבות, הציבה רשות המים מטרה שונה: לבטל את הסבסוד הצולב, שקיים לטענתה, בין המגזר הביתי והתעשייתי למגזר החקלאי. לצורך השגת מטרה זו מציעה הרשות לערוך שינוי במנגנון קביעת מחירי המים לחקלאות, אשר יגדיל את הכנסותיה של חברת מקורות ממכירת מים לחקלאים ביותר מחצי מיליארד ש"ח לשנה. לצערנו, מניתוח המסמך שפרסמה רשות המים עולה, שקביעותיה אינן נשענות על נתונים אמינים, אינן כוללות ניתוח הנזק שייגרם כתוצאה מעליית מחירים זו וכלל אינן כוללות דיון לגבי יעילות ההצעה לסבסוד באמצעות הטלת דמי מים על מים נחותים.

בדיקה מספרית שערכנו של התוצאה שאליה הגיעה הרשות בעזרת מודל אמינות האספקה מראה, שעל ההנחה על צריכת מים לחקלאות שנרכשים ממקורות לעמוד על 68 אגורות למ"ק מתחת למחיר למגזר הביתי, סכום הגבוה פי שלושה מהתוצאה שאליה הגיעה הרשות. כמו כן, איננו מוצאים סיבה לכך שצרכני המים לחקלאות ישתתפו בעלותן של ההשקעות הרבות שנעשו בתשתיות המערכות למגזר הביתי ב-40 השנים האחרונות, וזאת בזמן שהקצבות המים השפירים לחקלאות קוצצו שוב ושוב במהלך אותן שנים. בנוסף, בעוד שאיכות המים לצריכה ביתית מחייבת השקעות בניקוי המים, במניעת חיידקים ובהפעלת מערכות בלחצים קבועים וברמת זמינות גבוהה, רשות המים אינה מציגה מסקנות כמותיות לגבי השפעתן של השקעות אלה על תמחור המים לחקלאות.

בכל הקשור לטענתה של רשות המים בדבר סבסוד המים לחקלאות, מתגלים כמה כשלים בדרך שבה מבססת הרשות את טיעוניה. בין כשלים אלה ניתן למנות את העובדה שעל יותר ממחצית המים השפירים שמסופקים לחקלאות על ידי מקורות מוטלים דמי מים, שלמעשה מסבסדים את מקורות; שהמחיר הנורמטיבי לאספקת מים נחותים זול במידה משמעותית מזה המופיע בנתוני הרשות; ושהפקת מים שפירים מבארות על ידי מפיקים פרטיים זולה מזו שמצוינת על ידי הרשות. עבודה מקיפה שנעשתה לאחרונה מצביעה על כך, שמחירי המים לחקלאות כלל אינם מסובסדים, ושמחירם היקר של המים נובע מיעילות נמוכה של חברת מקורות. כלומר, ללא הנטל העודף של מקורות, מחירי המים הממוצעים לחקלאות היו יכולים להיות זולים במידה משמעותית.

רק לאחר בדיקה מקיפה ואובייקטיבית של עלות המים, בהתאם להגדרה ברורה של המטרות הלאומיות של החקלאות ותפקידיה, אפשר יהיה לדון בהצעות לארגון משק המים ולקביעת משטר מחירים, שיביאו לתמרוץ חיובי למפיקי המים ולשיפור ביעילות הצריכה, ובכך גם להוגנות בחלוקת המים. ניתוח מקצועי של עלויות אלו יוכל לסיים את הוויכוח לגבי הסבסוד הצולב ויוכל לתת עוגנים מקצועיים לקביעת מחירי המים הארציים.

אנו קוראים לממשלה להקים צוות מקצועי לבחינת מדיניות מחירי המים לחקלאות לטווח הארוך, אשר ימליץ על נוסחה למחירי מים יעילים והוגנים, כזו שתשרת את מטרות המדיניות של בטחון מזון לאומי באמצעות ההתיישבות החקלאית